近日，在工作中遇到的一件案例让笔者认识到，现行跨省开具使用发票管理制度有待结合实际情况进一步完善，尤其是实施发票电子化改革后。

案例：一企业异地开具发票

近日，H省Q市税务局在风险数据分析扫描时发现，辖区内的T公司2020年开具发票226份，其中有140份的开票IP地址为Q市，其余86份的开票IP地址为N省Z市。

《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称“发票管理办法”）第二十五条规定：“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法。”第二十六条规定：“除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。”根据这些规定，Q市税务局将T公司的异地开票数据确认为高风险等级，并推送至稽查部门。

稽查部门经调查发现，T公司所在的L县紧邻N省Z市，两地公路距离不足100公里，T公司股东分别在L县与Z市设立了公司。2020年7月，T公司办公室装修改造，临时搬迁至Z市的关联公司，并在Z市开具在Q市主管税务机关领取的发票86份。2020年底，办公室装修改造完成，T公司又搬回L县办公。

处理：精确执法，首违不罚

虽然事出有因，但T公司跨省开具发票，毕竟涉嫌违反发票管理办法有关规定。对T公司应如何处理？

发票管理办法第三十五条规定：“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收”，其中第七种情形为“跨规定区域开具发票的”。第三十六条第一款规定：“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。”

Q市税务局经过分析讨论，认为T公司虽然违反了发票管理办法有关规定，但其并不存在主观故意，也不存在虚开发票的违法行为，所开具有关发票涉及的税费均已正常申报缴纳。该公司属于初次违法，且没有造成危害后果并已及时改正，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，主管税务机关对T公司作出了不予行政处罚的决定，并对其进行了税法宣传教育。

思考：结合实际需要完善发票管理

目前，关于跨省开具发票已有《国家税务总局关于上海世博会运营有限公司冠名定额发票跨省市使用问题的批复》（国税函〔2009〕61号）等规定，但并未涵盖上述案例中的情形。这意味着，如果T公司再遇到类似装修情形，需要搬至邻省办公，已不符合首违不罚的情形。

笔者注意到，现实中还有类似情形：某粮食收购企业因实际经营需要，每年定期到邻省农户那里收购粮食。该企业若携带从主管税务机关申领的发票并在邻省收购地开具，就会违反发票管理办法有关规定，只能通过在收购地成立子公司或者根据发票管理办法第十七条关于临时使用发票的规定等其他合法方式，向当地主管税务机关申领发票，这一定程度上会不方便。又如，某企业所在县区因疫情防控需要，无法正常开展生产经营业务，想临时搬至邻省无疫情所在县区，这虽能正常开展生产经营业务，但会导致违反发票管理办法的规定。

另外，当前发票电子化改革稳步实施，为纳税人缴费人带来很多便利，物联网时代跨省使用电子发票的需求会越来越多，跨省携带能够开具电子发票的终端移动设备是否属于违反发票管理办法第二十六条所列“跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票”的情形，有待明确。

综上所述，建议结合纳税人跨省使用发票的合理需要，完善发票使用管理制度。与此同时，配套相应的监管措施，防止不法分子利用有关优惠政策进行虚开发票等违法犯罪活动。根据《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出的“建成以‘信用+风险’监管为基础的税务监管新体系，实现从‘以票管税’向‘以数治税’分类精准监管转变”目标，可以结合纳税信用等级评定信息、行政执法公示信息、税务行政处罚次数、领票、开票、申报、缴税、优惠、退税等信息，应用一系列指标和数学算法模型，对跨省使用发票的纳税人进行信用等级评定，对符合标准的纳税人允许其跨省使用发票；同时实行“申请承诺+备案监管”的后续监管机制，由纳税人申请报备跨省使用发票的原因、地点、时间范围、使用份数以及开票MAC地址等信息，并承诺相关申请事项的真实性，主管税务机关通过电子发票平台及税收大数据云平台等信息化手段，对跨省使用发票的纳税人实施动态监管，及时监控纳税人跨省使用发票的问题并作出处理。