编者按 2月24日，国家税务总局宣布将推行全国统一的“首违不罚”清单制度，纳税人首次发生清单中所列事项且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，可以依法不予行政处罚。今天本版报道广西、青岛税务部门近年来在这一领域的探索，同时请专家分析“首违不罚”所彰显的现代行政执法理念的转变，以及对税务机关、税务人员提出的更高要求。

广西：执法温度提高税法遵从度

张鲲翼 吴丽琴

近日，国家税务总局南宁经济技术开发区税务局税务人员告知一位纳税人适用“首违不罚”政策，并向其详细讲解有关规定。

“真的不罚了？”“都包括什么事项？”“这样执法接地气，暖人心！”……近日，在广西，国家税务总局将在全国税务系统推行“首违不罚”制度的消息引发热烈反响。

税务执法更科学征纳关系更和谐

“‘首违不罚’制度在全国税务系统推开真是个好消息。广西税务部门近年来在这些方面进行了一些探索。这项制度让征纳关系更加和谐，将在多方面产生积极影响。”国家税务总局河池市金城江区税务局一线执法人员王肖琳说。

王肖琳已有30余年的基层执法工作经历，是广西税务部门探索“首违不罚”制度的见证者。她说自己在基层执法工作中注意到，不少轻微的税务违法行为是纳税人对有关税收法律法规理解不到位或因工作繁忙疏忽所致，没有主观故意，一般情况下也会在规定期限内纠正。对这些行为实行“首违不罚”，更科学，更符合实际。基于此，广西税务部门自2014年起逐步在执行税务行政处罚裁量权方面试行了一些“首违轻微不罚”措施。

比如，河池市地税局2014年发布《关于执行税务行政处罚裁量权“首违轻微不罚”有关事项的公告》规定，对税务登记、纳税申报等4类7种轻微违法情形施行“首违不罚”。2015年发布的《广西税务行政处罚裁量权适用规则》提出，对在税务机关发现前主动改正的税务登记、纳税申报及税款征收等4类19种轻微违法行为不予处罚。2020年，广西推出新的税务行政处罚裁量基准，将“在税务机关发现前主动改正的，不予处罚”扩大到“在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正期限内改正的，不予处罚”。

“自从实行‘首违不罚’，配合对首次轻微违法纳税人的一对一辅导，我发现我们辖区的征纳关系越来越和谐了。”国家税务总局扶绥县税务局渠黎税务分局分局长陆艺旭向记者表示。据悉，渠黎税务分局辖区有纳税人2700多户，其中一部分财务制度不健全，财务人员更换频繁，常有纳税人逾期申报。当税务部门按规定对有关违法行为给予处罚时，总有首次逾期申报的纳税人认为自己不是故意的且已纠正，不应被处罚款。而随着“首违不罚”措施实行，这种意见消失了。

在河池市税务局公职律师唐周蓝看来，“首违不罚”体现了税收执法的人文关怀和服务意识，有助于融洽征纳关系，让法律产生刚柔并济的力量。

逾期申报数减少税法遵从度提高

“‘首违不罚’会对纳税人起到有效的教育作用，提高其税法遵从度。”南宁市武鸣区税务局法制股副股长李冠峰说。统计数据显示，武鸣区的纳税人首次出现逾期申报行为被税务机关免予处罚后，鲜有再犯的。2018年～2020年，南宁市武鸣区税务局对纳税人不适用“首违不罚”原则的逾期申报行为，实施简易处罚次数分别为6319次、2212次、476次，下降趋势明显，从一定程度上反映了“首违不罚”实践产生的良好效应。他认为，随着“首违不罚”制度在全国统一落地，有关积极效果会大规模显现。

采访中记者发现，经历过“首违不罚”的纳税人普遍有“以后会认真遵守税法要求”的心情。“我去年11月办理了税务登记，尽管知道要按时办税，但一忙还是错过了申报时间。接到责令限期改正通知书后，我马上带着资料到办税服务厅，做好接受处罚、补办纳税申报的准备，但被告知属‘首违不罚’的情形，不用处罚。这让我感到很温暖，今后一定会按期申报纳税。”防城港市上思县百诚商行法定代表人凌如警说。

广西河池杰英建筑机械有限公司负责人覃英杰有相似经历。他说：“对于一个建筑公司来说，纳税信用等级非常重要，税务部门的‘首违不罚’举措有助于保障企业的纳税信用，也会让企业在税法遵从方面更加警醒。”

“很期待税务总局推出第一批‘首违不罚’清单，全国统一实施一个标准，所有纳税人享受同样的待遇，这样的执法更公平。”广西东兰花神丝绸有限公司法定代表人柳亮表示。

谈及全国推行税务轻微违法“首违不罚”制度，广西瑞林税务师事务所特聘讲师、广西华政瑞源税务师事务所总经理何献华认为，这是政府柔性执法理念的落地，将有效促进税法遵从。

体现惩教结合原则更有利于解决问题

“一直以来，如何正确理解和把握严格执法与文明执法的辩证关系是执法部门工作中的一大挑战。税务总局决定在全国税务系统推广‘首违不罚’制度，是税务部门贯彻落实习近平法治思想、优化税务执法方式的重要举措，是税务部门柔性执法、文明执法的重要表现。”广西师范大学经济管理学院教授苏毓敏对记者说。她认为，推行“首违不罚”制度，体现了行政处罚法要求的行政处罚与教育相结合的原则，体现出税务部门行政处罚与教育相结合的现代柔性管理理念，更有利于解决问题，同时有利于规范税务行政执法行为，推动依法治税进程；有利于拉近征纳关系，有效促进依法行政。

税务中介机构人员何献华建议，税务机关实施“首违不罚”后，需要加强后续跟踪管理，注重“首违不罚”的应用效果分析，重点看是否让纳税人在“首违不罚”后不违法、少违法。

“‘首违不罚’体现了惩教结合的原则和理念，目的是促进税法遵从。税务干部在落实中要深刻领会其含义，利用其更好地解决问题。”广西税务局有关负责人指出。

青岛：“首违不罚”提高税务执法公平性

胡海啸 柳祖岩

“税务系统推广‘首违不罚’制度，是优化税务执法方式的重要举措，将有效提高税务执法的规范性、公平性，增加征纳双方的相互理解和支持，促进税法遵从。”国家税务总局青岛市税务局党委委员、副局长郭洪源说，作为轻微税务违法“首违不罚”的较早探索者，青岛税务人对此深有体会。

自行探索“首违不罚”

据青岛市税务局政策法规处处长毕伟介绍，为促进纳税人税法遵从，青岛市国税局2008年推出了税务行政处罚裁量权实施办法，规定纳税人、缴费人、扣缴义务人和其他涉税当事人首次违反税收管理规定且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，依法不予行政处罚。该探索被列为市法治政府研究课题。

2013年，青岛市国税局在李沧区试行“无过错推定”和“首违不罚”制度，对纳税人有证据证明是不可归责于自身原因造成的涉税违法行为的、主动消除或者减轻违法行为危害后果的、违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的，依法予以从轻、减轻或免予处罚。2015年，青岛市国税和地税部门联合制定税务行政处罚裁量权实施办法，在全市统一税务行政处罚裁量基准，对9项违反税务管理规定的行为依法设置了“首违不罚”清单。

青岛目前实行的“首违不罚”清单制度主要涉及税务登记、纳税申报、税款缴纳以及发票等相关业务，纳税人首次发生清单中所列事项且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，可依法不予行政处罚。

实践收到良好效果

李沧区税务局法制科副科长孙晓辉说，李沧区的不予税务处罚户2018年将近2000户，2019年和2020年都达到3000户以上。

“自办税服务厅发起的税收违法违规登记，85%以上是轻微税收违法行为，通常是企业对税收政策理解不到位或管理疏漏所致。对这些行为实行‘首违不罚’，加上教育，纳税人会吸取教训。”李沧区税务局第一税务所副所长赵化睿说。

青岛恒维兴商贸有限公司会计李文凭对“首违不罚”印象深刻。她说自己2019年6月入职，因业务不熟，当年7月申报期内忘了申报。当到税务局准备受罚时，却被告知因为是首次逾期申报，免予罚款。这让她感到意外又欣喜，之后再未出现过逾期申报的情况。

平度市爱霞果蔬食品销售超市是由一位老伯创办的个体工商户，由于对税收政策理解有限，老伯在首个申报期便出现逾期申报情况。面对“首违不罚”的处理，老伯称这让其感受到了税收执法中的温度，以后要多请教不再犯这种错误。

“‘首违不罚’体现了税务机关对市场主体的包容和善意，对个体工商户、初创企业、中小微企业非常有帮助。”青岛市税务局公职律师谭伟称。

统一执法扩大影响

“税务总局此次在全国范围内将‘首违不罚’写入便民办税清单，将让纳税人在执法领域感受到人文关怀，大大增加征纳双方的相互理解和支持。”青岛市税务局法规处副处长孟文说。

在青岛市税务局公职律师张振岩看来，税务总局“首违不罚”清单出台后，将为各地税务部门执行“首违不罚”制度提供统一、明确的标准，使税务人员在处理有关事项时统一执法口径，提高规范性，统一营造公平友善透明的税收营商环境，使全国各地的纳税人公平享受该制度的利好。

“首违不罚”记事

 

前来青岛市黄岛区税务局办税的纳税人正在观看有关“首违不罚”涉税事项的规定。
 

2016年11月30日，国家税务总局在《税务行政处罚裁量权行使规则》第十一条中首次明确提出了“首违不罚”的规定。

2020年6月30日，国家税务总局上海市税务局、江苏省税务局、浙江省税务局、安徽省税务局、宁波市税务局联合发布《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》，将18项税务违法行为列为“首违不罚”事项；同时发布《长江三角洲区域申报发票类税务违法行为行政处罚裁量基准》，对19项税务行政处罚事项设定了裁量标准。

2021年1月20日，国务院常务会议决定在税务执法领域研究推广“首违不罚”清单制度。

2021年1月22日修订通过的《中华人民共和国行政处罚法》增加“首违不罚”条款。

2021年2月24日，税务总局在2021年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”启动仪式上宣布，税务总局决定在全国税务系统进一步推广“首违不罚”制度。